Ontwikkelingen in het onderwijs en de betekenis ervan voor toezichthouders

Verslag van een rondetafelgesprek

‘Deze regering vindt toezicht heel belangrijk, maar omdat de maatregelen die zij neemt om het toezicht beter te laten functioneren, vaak het resultaat zijn van het politieke spel, zijn het niet altijd de meest optimale maatregelen. We kunnen daar lang en breed over klagen. Beter lijkt het me dat we ervoor zorgen dat wij als bestuurders en toezichthouders het beter doen, zodat overheid en politiek minder aanleiding hebben in te grijpen.’

Gespreksleider Pim Breebaart zet bij de start van het rondetafelgesprek over ontwikkelingen in en rond toezicht in het onderwijs meteen de toon: niet enkel blijven hangen in het benoemen van ontwikkelingen in beleid en samenleving waarmee toezichthouders te maken hebben, maar vooral ook nagaan wat die ontwikkelingen voor hen kunnen en moeten betekenen. De deelnemers aan het gesprek doen niets liever. Harm Klifman: ‘Ik ben regelmatig betrokken bij zelfevaluaties van raden van toezicht. Vanuit die rol zie ik dat er ten opzichte van een aantal jaren geleden veel ten goede is veranderd. We moeten niet achter de agenda van de misère aanlopen. De maatregelen die de minister vanuit haar verantwoordelijkheid meent te moeten nemen, zijn vooral ingegeven door de drie tot vijf procent schoffies, die er altijd en in ieder systeem zullen zijn. Daar moeten we ons dan ook niet te veel door laten afleiden. Laten we ons op de 95% goede voorbeelden richten.’ Pieter Hettema onderschrijft dit: ‘Het gaat inderdaad te vaak over wat fout gaat en hoe we dat kunnen voorkomen. Helaas leidt dat vaak tot extra regels die niet per definitie bijdragen aan beter toezicht en beter bestuur.’

Het maatschappelijk initiatief als basis

Om af te komen van die negatieve focus, is een heldere visie op onderwijs en op de rol van bestuurders, toezichthouders en de overheid daarbij van belang. Hettema: ‘We moeten terug naar de basis en naar de vraag hoe destijds scholen en onderwijsinstellingen zijn ontstaan. Dat gebeurde vanuit maatschappelijk initiatief. Omdat de overheid de scholen nu voor 100 procent financiert, worden zij nu vaak als uitvoeringsinstellingen van die overheid weggezet.’ Sietske Waslander valt hem bij. ‘Ik maak me grote zorgen over dat beeld. Neem bijvoorbeeld het advies van de commissie-Halsema. Al op de eerste pagina van dat advies worden instellingen neergezet als uitvoeringsinstellingen van de overheid. Dat is niet alleen historisch onjuist, het is ook niet wenselijk.’

Waar komt dat beeld vandaan? Breebaart geeft een verklaring: ‘Het beeld van scholen als uitvoeringsinstellingen van de overheid wordt gevoed door een maatschappelijke reflex: onze samenleving geeft de overheid een centrale rol. Als we vinden dat er iets moet gebeuren, kijken we naar de overheid; als er iets misgaat, wordt de minister door de Kamer ter verantwoording geroepen.’ Harm Klifman veert op: ‘Maar de Wet Goed bestuur was juist bedoeld om die reflex te voorkomen. Het doel was om het interne toezicht aanspreekbaar te maken en niet de overheid. Dat principiële uitgangspunt is uit het oog verloren. Ik ben het met Pieter Hettema eens. We moeten terug naar de basis en ons minder laten leiden door de agenda van de overheid. Niet ‘wie betaalt, bepaalt’, maar ‘als je aan de voorwaarden voldoet, krijg je subsidie’. Ondanks de bijval die hij van Klifman krijgt, vindt Hettema dit te defensief geformuleerd.’ Als je erkent dat het maatschappelijk initiatief de basis vormt van het onderwijs in ons land, moet de overheid ervoor zorgen dat dat maatschappelijk initiatief in stand blijft, het stelsel organisch blijft functioneren en de instellingen vitaal blijven.’

De gesprekspartners lijken hiermee in te stemmen. Toch wil Sietske Waslander de huidige situatie nader problematiseren: ‘Het belang van onderwijs wordt steeds vaker gekoppeld aan de economische toekomst van Nederland. Die economische betekenis van het onderwijs legitimeert als het ware de groeiende overheidsbemoeienis. Maar dat is link. De ruimte van de overheid wordt zo te groot en de maatschappelijke functies van het onderwijs sterk verengd. Bestuurders en toezichthouders moeten hier tegenwicht tegen bieden, door de brede maatschappelijke functie van hun onderwijs veel meer tot onderwerp van discussie te maken.’

Groeiende overheidsbemoeienis en de professionele verantwoordelijkheid van de sector

Breebaart plaatst de groeiende overheidsbemoeienis met het onderwijs in een breder perspectief: ‘De samenleving en politiek stellen in toenemende mate vragennaar het rendement: krijgen wij als samenleving voldoende terug voor het geld dat we in het onderwijs of in de gezondheidszorg stoppen, in plaats van dat ze zich bijvoorbeeld afvragen: ‘is de patiënt goed geholpen?’ Dit leidt tot een eendimensionale eis om meetbare resultaten. Dit wordt versterkt door ouders, leerlingen en studenten die zich als consument gedragen en te hoge verwachtingen hebben van het onderwijs als dienstverlener.  De maatschappelijke belangstelling voor of zo je wilt druk op het onderwijs is nog nooit zo groot geweest. Vanaf de jaren ’80 is dat gestaag toegenomen. Het heeft ook te maken met het toenemend besef dat het opleidingsniveau van de bevolking van invloed is op de welvaart van een land. Daardoor zijn overheden zich meer en meer met het onderwijs gaan bemoeien, bijvoorbeeld om via het onderwijs achtergestelde groepen maatschappelijk te emanciperen. Het ingrijpen van wethouder Asscher destijds in Amsterdam was hiervan een goed voorbeeld: hij was ontevreden over de prestaties van een aantal scholen. Hij vertrouwde sommige besturen niet langer en ging eisen stellen. Het onderwijsveld zal op de een of andere manier met die grotere bemoeizucht van de overheid moeten dealen’

Paul Slier windt zich op over die sterke overheidsbemoeienis, maar maakt direct de slag naar wat het betekent voor bestuurders en toezichthouders: ‘De sterke sturing vanuit de overheid vormt een ontkenning van de professionaliteit in het onderwijs. Iedereen heeft zo zijn mening over wat goed onderwijs is. Daar zal ook altijd discussie over zijn, maar als sector moeten we vanuit onze professionele verantwoordelijkheid laten zien voor welke kwaliteit wij staan. Op die manier geven we de overheid ook minder reden om in te grijpen.’ Thea Meijer valt hem bij. ‘Toen dat destijds in Amsterdam met wethouder Asscher speelde, zijn wij hier in Utrecht met de besturen naar de gemeenteraad toegestapt om te laten zie wat wij doen. Het gaat om zelfbewustzijn van de sector, proactief handelen en communiceren. Primair ligt daar een taak voor de besturen. Die moeten een visie hebben en keuzen maken. Hun raad van toezicht moet daar vervolgens op doorvragen: waarom deze keuzen? Kan het niet anders? Wat blijft er impliciet? In het primair onderwijs zie ik dat besturen volop bezig zijn bestuur te worden, en de raden van toezicht echt toezichthouder. In het voortgezet onderwijs gebeurt dit ook en is het misschien nog wel meer nodig. Zo’n ontwikkeling vergt tijd, maar ook wel druk van buiten.

Impliciete druk

Waslander erkent de positieve beweging die gaande is: ‘Ik zie dat het onderwijs volop bezig is bestuur en toezicht op orde te krijgen. Tegelijkertijd maak ik me zorgen over de teneur in de beleidsbrieven vanuit Den Haag. Onder invloed daarvan worden bestuur en toezicht veel dichter tot elkaar gebracht. De overheid verwacht dat de toezichthouder ook van heel veel op de hoogte is. Door die impliciete druk om naderbij te komen, ontstaat er een soort van one-tiermodel.’ Klifman ziet die ontwikkeling ook: ‘We gaan op die manier richting het Angelsaksische model, waarin de toezichthouders ook iets moeten willen. Stukje bij beetje wordt het Rijnlandse model verworpen. Dit maakt toezichthouders onzeker en krampachtig. In de zelfevaluaties waarbij ik als adviseur betrokken ben, zie ik dat terug. Toezichthouders krijgen het idee dat ze ook iets moeten willen, terwijl hun primaire vraag zou moeten zijn: vinden wij dat het deugt wat de bestuurder wil en doet?’

Op basis van zijn ervaring als lid van een raad van toezicht van een roc bevestigt Pieter Hettema dit beeld: ‘Ik merk in de praktijk dat de bestuurder van de toezichthouder wil weten of hij het goed doet. De kunst is dan om het niet voor te schrijven, maar om heldere kaders te bieden. Het gaat om het samenspel om hier samen beter in te worden. Aangesproken door de politiek, fietst de overheid hier helaas doorheen.’ Dit bemoeilijkt volgens Waslander rolvastgedrag van de toezichthouder: ‘maatschappelijke organisaties zoals scholen hebben te maken met meervoudige belangen: van leerlingen, ouders, afnemend onderwijs, minister en inspectie. Uitdaging voor bestuurders is om voortdurend een balans te vinden in de meervoudigheid. Mijn zorg is dat door de overheidssturing een enkelvoudig, economisch perspectief dominant wordt. Dat is risicovol. Als het gevolg is dat de toezichthouder ook op de inspectienormen gaat sturen, dan zijn we heel ver van huis.’

Meijer beaamt dit. Volgens haar moet de toezichthouder het bestuur bevragen hoe die de kwaliteit bevordert en dat in de vingers heeft. Meijer: ‘Als toezichthouder moet je niet alleen afgaan op de informatie van het bestuur. Je moet ook zorgen voor contacten in de organisatie. Aanwezig zijn, praten met directeuren, plus zorgen voor informele momenten. Met ouders via de GMR, schoolbezoeken. Actief signalen opdoen en checken. Vooral op cultuuraspecten en houding. Niet bevestigd willen krijgen wat je al weet, maar kunnen doorvragen en oprecht nieuwsgierig zijn. “Hoe doe je dat?” “Wat kom je tegen?” Zo’n houding is niet gemakkelijk, volgens Meijer: ‘Het stellen van open vragen is heel moeilijk voor mensen in het onderwijs. Ze vinden wat en hebben zelf duidelijke opvattingen. Dat past ook wel bij het onderwijs, omdat dat een normatieve aangelegenheid is.’

Betekent dat dat toezichthouders vooral van buiten het onderwijs zouden moeten komen? Slier vindt van niet: ‘Als je in de raad alleen maar mensen van buiten het onderwijs hebt, is de verhouding zoek.’ Volgens Klifman speelt vooral de professionele achtergrond van toezichthouders een rol. Klifman: ‘Vaak hebben zij een managementachtergrond, waardoor ze meer geïnteresseerd zijn in effectiviteit en rendement. Ze zijn meer managerial in plaats van dat ze bestuurlijke en normatieve afwegingen kunnen maken.’ Dat beide perspectieven nodig zijn, zoals Hettema opmerkt, wordt door Breebaart onderstreept: ‘Als er grote problemen zijn bij instellingen, dan zie je vaak dat het managerial perspectief overheerste en dat normatieve vragen ontbraken. Dergelijke vragen komen pas op de agenda als het is misgelopen. Onder invloed van te sterk managerial denken worden onderwijsinstellingen diplomafabrieken.’ Slier: ‘Het normatieve kader is in dergelijke situaties vaak weg. De cultuur in de organisatie is echt van belang. De toezichthouder moet dat in de gaten houden.’ ‘En de bestuurder moet zorgen voor de juiste cultuur,’ vult Meijer aan. ‘Het bestuur moet het doen, op basis van een duidelijk doel, tijdpad en plan. De toezichthouder moet checken of het gebeurt en hoe.’

Rol van het externe toezicht

Hettema wil graag wijzen op nog een belangrijke ontwikkelingen. Volgens hem wordt onvoldoende beseft dat het externe toezicht fundamenteel is veranderd. Hettema: ‘Vroeger hadden inspecteurs een coachende rol. Ze konden veel directer zijn, hoefden zich niet te verschuilen achter de cijfers. Dat sprak mensen in het onderwijs juist aan. Nu is meten is weten de praktijk. Daardoor is er minder dynamiek dan vroeger. Er is zelfevaluatie, visitatie en zelfevaluatie nodig om die oude inspectiedynamiek terug te krijgen. De interne toezichthouder zou dat moeten zien terug te brengen. Het moet in de boardroom bij wijze van spreken over individuele leerlingen gaan, bijvoorbeeld over de leerling met vmbo-kader advies die uiteindelijk medicijnen gaat studeren: wat kun je daarvan leren?’

Volgens Waslander is het nodig dat externe en interne toezichthouders het onderscheid tussen toezicht en verantwoorden duidelijk boven tafel moeten houden. Bij verantwoorden gaat het meer om vragen als wat is er gebeurd en wat kunnen we ervan leren? Bij toezichthouden gaat het wel om afrekenen: zijn de doelen gehaald en zo nee, wat zijn de consequenties. Doordat de nadruk is komen te liggen op het afrekenen, is er minder ruimte om het gesprek over verantwoorden te voeren. (Deze alinea vind ik onduidelijk en volgens mij ook niet wat Sietske bedoeld heeft?? Mag ik een andere tekst voorstellen?

Volgens Waslander is het nodig dat externe en interne toezichthouders het onderscheid tussen verantwoorden en toezicht duidelijk boven tafel houden. Bij verantwoorden gaat het om de gezamenlijke dialoog, over vragen als “wat is er gebeurd?”, “waarom is het zo gegaan, zoals het gegaan is?”met als bedoeling ervan te leren. Bij toezicht gaat het om dingen die je van te voren met elkaar hebt afgesproken. De toezichthouder komt op die punten tot een oordeel en aan dat oordeel kunnen consequenties verbonden zijn. Doordat de nadruk is komen te liggen op oordelen en afrekenen, is er minder ruimte vom de dialoog te voeren, die nu juist de kern is van verantwoorden.

Breebaart onderschrijft de analyse van Waslander, maar voegt eraan toe dat het dus van belang is om je visie op toezicht uit te spreken en te zorgen voor een toezichtkader. Dat stelt Klifman echter niet gerust. Klifman: ‘Toezichthouden aan de hand van kritische prestatie-indicatoren wordt zo al heel gauw een bestuurlijke opdracht. Liever zie ik dat er zorgvuldigheidsprocedures worden afgesproken, maar dat het bestuur verantwoordelijk is voor het aanleveren van de juiste inhoud met betrekking tot lopend bedrijf, realisatie van de missie en dergelijke. Houd bestuurders bij de zelfingenomen positie. Wel toetsen van de strategie, maar ga er als toezichthouder verder geen inhoud in pompen. Ga bestuur niet afrekenen op KPI’s.’ Hettema haakt aan: ‘Afrekenen op KPI’s doet de inspectie wel. Het intern toezicht moet een schild vormen naar de inspectie, niet door er als een wethouder Hekking tussen te gaan staan, maar wel om te helpen de eisen van de inspectie in perspectief te plaatsen of om de inspectie op afstand te krijgen.’

Vertrouwen

Klifman snijdt het thema vertrouwen aan: ‘Het aanstellen van een bestuurder gebeurt vanuit vertrouwen. Als dat vertrouwen onderwerp van gesprek wordt, is dat een probleem. De bestuurder heeft daar zelf ook een rol in, door transparant te zijn in het eigen gedrag.’ Breebaart vult aan: ‘Om vertrouwen te houden, moet de bestuurder zijn dilemma’s op tafel leggen, bijvoorbeeld wat doe je als er geld tekort is, of als docenten disfunctioneren. Op die manier stelt de bestuurder de raad van toezicht in staat te zien hoe het omgaat met meervoudige belangen, hoe de bestuurder afweegt en tot besluiten komt.’ Volgens Waslander ‘gaat het om de wisselwerking tussen bestuur en raad. Als het bespreken van dilemma’s in een goede sfeer kan, dan is dat een teken van vertrouwen.’ Meijer vindt het wel van belang dat spanningen die kunnen ontstaan, bijvoorbeeld bij samenwerking in netwerken worden besproken ‘zonder dat je er als bestuurder in de toekomst aan wordt opgehangen. Wij maken in onze agenda ook een duidelijk onderscheid: voor de pauze over toezicht op het bestuur, na de pauze treedt de raad op als sparring partner van het bestuur.’ Volgens Slier is het van belang dat je als bestuurder je raad van toezicht meeneemt. Soms hoor je raden van toezicht over iets zeggen: “da’s van de bestuurder”. Maar het gaat om het denken van twee kanten.’ Volgens Meijer ‘mag de toezichthouder alles vragen’, maar voegt Hettema daar aan toe: ‘als bestuurder mag je de vraag wel herformuleren, dat je bijvoorbeeld niet alleen de resultaten laat zien, maar ook de afwegingen die zijn gemaakt. De toezichthouder moet dat proces doorzien.’

Toezicht op het bestuur of op de besturing

Moet het toezicht zich beperken tot de effectiviteit en efficiency van het bestuur, of zou het toezicht  moeten zijn op de besturing in de hele organisatie. Breebaart hierover: ‘Als je toezicht houdt op de besturing dan gaat het om vragen of er een cultuur van samenwerking is, of mensen elkaar aanspreken en leren van ervaring en dat dit tot diep in de organisatie gebeurt, in de teams. Dat lijkt een klein dingetje maar dat is het niet. Het vraagt dat toezichthouders anders kijken. Een voorbeeld van zo’n toezichthouder is Hugh Taylor, non-executive chairman van de one-tierboard van een heel groot ziekenhuis in London. Hij is drie dagen per week fysiek aanwezig in het ziekenhuis, praat met patiënten, verpleegkundigen en artsen en neemt signalen mee naar de boardroom van de CEO.’

Waslander heeft er dubbele gevoelens bij: ‘Mooi, maar het heeft ook iets beklemmends. Je vraagt je af wat we zijn opgeschoten ten opzichte van vroeger als we deze kant opgaan. Toen was besturen vrijwilligerswerk, nu is het door de schaalvergroting geprofessionaliseerd. Maar wat zijn we daarmee kwijtgeraakt en wat moeten we doen om dat te herstellen?’ Hettema beantwoordt Waslanders vraag: ‘In ieder geval grenzen aan de groei. Kan de instelling de opdracht blijven vervullen waarvoor hij is gestart? Groei niet te veel weg van de basis, tuig niet een mooie kerstboom op met een mooie piek. Het zou minder moeten gaan over toezicht en verantwoorden, maar meer over communicatie.’ Volgens Waslander zit daar juist een probleem. ‘Het gaat om de vraag hoe we omgaan met fuzzy informatie? Je ziet bijvoorbeeld bij inspecteurs ook de worsteling dat zij best weten waaraan het ligt als het niet goed gaat in een instelling, maar dat zij zich moeten behelpen met indicatoren. Zij moeten zich kunnen verantwoorden. Besturen vragen ook om bewijslast. Daardoor ontstaat de focus op kengetallen.’ Breebaart beaamt dit: ‘We zetten de meetbare dingen bovenaan, in plaats van de merkbare dingen.’

Toch hoeft het niet zo te gaan, volgens Hettema: ‘Een inspecteur kan een oordeel ook uitstellen en eerst eens benoemen wat hij heeft gezien.’ Ook Meijer vindt dat van belang: ‘Er moet ruimte zijn om cultuuraspecten te kunnen benoemen, het niet-pluisgevoel noemen we dat. Als het toezichtkader dat niet toelaat, moeten we het kader aanpassen.’

De toekomst

Breebaart stelt ten slotte de rol van VTOI aan de orde. ‘Als we kijken naar het speelveld zoals we dat vandaag hebben besproken, wat betekent dat voor de VTOI? Moeten we zelf bijvoorbeeld meer naar buiten treden?’ Slier: ‘We moeten het doel van onderwijs vasthouden en voorop stellen. Daarover zouden we publiekelijk iets moeten zeggen, maar daar zijn we er voorzichtig in.’ Volgens Klifman valt dat wel mee, waarbij hij bijvoorbeeld verwijst naar de special van VTOI-Nieuws over krimp. Daarin ging het nadrukkelijk over de toezichthouder die als vertegenwoordiger van de samenleving toezicht houdt op de maatschappelijke functie van de instelling. Een vergelijkbaar thema is volgens Klifman passend onderwijs en hoe dat goed kan worden besproken in het verkeer tussen bestuur en toezicht. Toch ligt hier volgens Hettema nog wel een probleem: ‘We zijn het niet eens over die rol van de toezichthouder als vertegenwoordiger van de samenleving. Op dit punt komen mensen tegenover elkaar te staan.’ Slier maakt dit concreet met een voorbeeld van een praktijkschool die terugloopt. ‘Geen andere school wilde die school binnenhalen. Het bestuur wilde het wel en de raad is daar toen achter gaan staan, zodat een sterfhuisconstructie kon worden voorkomen.’

De vraag is ook of het toezicht al klaar is voor allerlei ontwikkelingen, die volgens Meijer ook snel gaan. ‘Denk bijvoorbeeld aan de komst van integrale kindcentra.’ Hettema: ‘Een instelling kan dus een hele andere vorm krijgen om de maatschappelijke functie te borgen.’ Waslander vult aan: ‘Het toezicht nu richt zich op instellingen en niet op netwerken en samenwerkingsverbanden die steeds belangrijker worden. Daar moeten we in het toezicht wel iets mee. Voor welk belang staat de toezichthouder en hoe weeg je dat af? Toezicht staat nu nog vaak nog voor het instellingsbelang’.

Zijn de toezichthouders klaar voor de toekomst, wordt er bijvoorbeeld voldoende geschoold, vraagt Breebaart zich af. Hettema is optimistisch. ‘Er gebeurt veel meer dan vroeger, maar als je uitgaat van 1600 raden van toezicht maal vijf leden per raad, dan kom je op 8.000 toezichthouders. Dat is een flink aantal, dat we nog niet terugzien in de deelname aan de VTOI-activiteiten, waarmee we volop bezig zijn, bijvoorbeeld met de toezichtacademie. Met een aantal instellingen zijn we bezig om te komen tot maatwerk voor toezichthouders. Misschien moeten we in de toekomst ook zichtbaar maken dat toezichthouders zich professionaliseren, bijvoorbeeld door middel van een register.

Deelnemers aan het rondetafelgesprek:

–        Sietske Waslander is hoogleraar sociologie aan de Tias Nimbas Business School te Tilburg, academic director van de Executive Master of Management in Education en lid van de raad van toezicht Openbaar Onderwijs Groep Groningen (O2G2);

–        Thea Meijer is voorzitter van het college van bestuur van de Stichting Openbaar Primair Onderwijs Utrecht en lid van de Onderwijsraad;

–        Harm Klifman is senior adviseur bij Van Beekveld en Terpstra Organisatieadvies;

–        Paul Slier, is bestuurslid van de VTOI en is zelfstandig adviseur op het gebied van arbeidsrecht;

–        Pieter Hettema, voorzitter van de VTOI, zelfstandig adviseur en lid van de raad van toezicht van het ROC van Leiden.

Het gesprek stond onder leiding van Pim Breebaart, lid van de raad van advies van de VTOI, voorzitter van de Vereniging van Toezichthouders van Hogescholen, vice-voorzitter van de raad van toezicht van de Hotelschool The Hague, voorzitter van het bestuur van De Noordwijkse School en voormalig voorzitter van het college van bestuur van De Haagse Hogeschool.

Dit verslag werd gepubliceerd in het VTOI-nieuws nr 38, december 2013, het magazine van de Vereniging van Toezichthouders in Onderwijsinstellingen

Comments are closed.